JUNIO 2020
Uruguay está sufriendo los niveles más altos de inseguridad y criminalidad de su historia reciente. Los datos anteriores a la crisis económica de 2002 indicaban que factores estructurales, como el desempleo y la pobreza estaban estrechamente asociados con el aumento de la delincuencia en el período 1986-2005. Sin embargo, entre 2004-2015, Uruguay ha logrado progresar en las dimensiones de desarrollo social y ha reducido sus niveles de pobreza y desigualdad medidos en términos reales. El vínculo entre factores estructurales y delincuencia parece no ser tan lineal, y está cuestionado tanto por la academia como por los responsables de políticas públicas.
Las tasas de homicidios han aumentado continuamente desde 2011. En ese año, la tasa fue de 5.8 homicidios por cada 100,000 habitantes. En el 2018, el gobierno informó una tasa de 11.8 homicidios, el doble del promedio mundial. En particular, se registró un alto pico después de 2017 cuando el número total de homicidios aumentó en un 45.8 por ciento en un año. Los últimos datos confirman que la tendencia continuó en 2019 y parece estabilizarse en 2020.
Tráfico de drogas y Estado ausente: entre causas de violencia de corto y largo plazo
El aumento repentino de los homicidios parece estar estrechamente relacionado con los enfrentamientos entre bandas criminales por el control de las rutas y territorios para el narcotráfico. El Ministerio del Interior declaró que el 47% de los homicidios en 2018 fueron causados por conflictos entre grupos criminales, narcotráfico o sicariatos. Los grupos narcotraficantes se están aprovechando de las fronteras porosas del país, y utilizan Montevideo como base para operaciones de tránsito de drogas con destino a Europa. La incautación record en diciembre 2019, de más de cuatro toneladas de cocaína con un valor estimado de 1.000 millones de euros y las recientes actividades en el país del Primer Commando da Capital (PCC), la organización criminal más poderosa de Brasil, parecerían confirmar estos hechos.
El narcotráfico puede ser la causa de corto plazo del aumento de homicidios, sin embargo, hay otras causas subyacentes de largo plazo que facilitan la violencia. Las organizaciones de narcotráfico usan la violencia para apropiarse del territorio, la clientela, las rutas y otros activos de sus rivales. Generalmente, este tipo de violencia ocurre entre organizaciones que están activas en el mismo territorio donde simultáneamente el Estado es débil. Los espacios no gobernados proporcionan un refugio para los grupos criminales, que representan una amenaza constante para la seguridad ciudadana. La entrada de organizaciones criminales puede ser la causa del aumento repentino de los homicidios, sin embargo, estos barrios presentan condiciones previas para que una organización criminal ingrese y prospere en ciertos barrios y no en otros. A medida que las estructuras estatales formales no responden a ciertos segmentos de la población, otros actores intervienen con la intención de afirmar autoridad e identidad, proporcionar actos de justicia no patrocinados por el Estado y establecer oportunidades económicas informales.
Fragmentación urbana y concentración de violencia
Es en Montevideo donde existe la mayor cantidad de violencia. Aproximadamente, el 54% de todos los homicidios del país suceden en su capital. Además, los homicidios no se dispersan proporcionalmente en todo el territorio, sino que se concentran en un pequeño número de lugares. El 44,4% de los homicidios se encuentran en solo tres distritos seccionales de los 25: Seccional 17 (Casavalle), Seccional 24 (Casabo-Cerro) y Seccional 18 (Piedras Blancas-Punta de Rieles). Estos distritos tienen tasas de homicidio superiores a 30 homicidios por cada 100.000 habitantes. La población de estos barrios no solo sufre altos niveles de violencia, sino que también presenta niveles de vida extremadamente precarios. Son algunos de los barrios más pobres de la ciudad, con bajos niveles de educación, poca presencia de servicios de salud, altos niveles de necesidades básicas insatisfechas, niveles significativos de hacinamiento y una provisión limitada de servicios públicos básicos, como la iluminación y saneamiento.
Las teorías estatales a menudo aceptan la suposición de que existe un alto grado de homogeneidad en los ámbitos, tanto territorial como funcional del Estado. Hay pocas dudas sobre si las políticas estatales tienen la misma efectividad en todo su territorio. En Montevideo, existe una profunda segregación que ha generado una fragmentación urbana, donde el estado uruguayo ya no es una garantía de orden y seguridad. Marcuse (1989), introdujo el concepto de "ciudad fragmentada" que se refiere a ciudades que reflejan un profundo sentido de división social. La fragmentación urbana estimula la aparición de conflictos y violencia, los espacios fragmentados sufren de una reducción de las inversiones privadas y de servicios públicos ineficientes, y por lo tanto se convierten en espacios de estigmatización, lo que a su vez fomenta nuevas olas de deserción de las clases medias, profundizando la brecha social. En muchos casos de América Latina los procesos de inseguridad corren en paralelo a la fragmentación urbana.
En Uruguay, la mayoría de las políticas públicas que se implementaron para aumentar el bienestar social de las poblaciones en riesgo, han descuidado los problemas de su integración con el resto de la sociedad. Los encargados de formular políticas asumieron que, al mejorar las condiciones de vida de ciertos segmentos de la población, los ciudadanos podrían establecer (o restablecer) vínculos con el resto de su comunidad. Este no parece ser el caso. Los signos de deterioro son innegables, Montevideo está presenciando no sólo un proceso de aumento de la violencia, sino de una creciente fragmentación urbana.
La necesidad de un Estado eficiente
Las desventajas estructurales, la fragmentación urbana, las disparidades en la calidad servicios públicos y el aumento de la violencia tienen un denominador común: un Estado débil e ineficaz. Para reducir la violencia en áreas urbanas específicas, el estado debe recuperar su territorio perdido, no solo mejorando sus servicios de seguridad e imponiendo el orden, sino también mejorando los servicios básicos y reintegrando barrios fragmentados al resto de la sociedad. Esta afirmación presupone, sobre todo, un aumento significativo de la presencia del Estado en las áreas más vulnerables.
Cada ciudad y, de hecho, cada barrio, tiene sus propios factores de riesgo que deben abordarse mediante una cuidadosa formulación de políticas públicas. El desarrollo local implica el diseño de políticas concretas, basadas en datos y medibles por parte de las agencias del gobierno municipal y central, además de una coordinación efectiva entre los diferentes niveles de gobernanza. Para que el Estado uruguayo vuelva a ser una garantía de orden y seguridad, es esencial que los nuevos líderes de las políticas de seguridad comprendan la naturaleza transversal de los problemas de seguridad y, por lo tanto, centren sus esfuerzos en el desarrollo de políticas integrales.
*Ph.D. (cand.) in Security and Crime Science, University College London (Reino Unido). MSc. in Latin American Studies, University of Oxford (Reino Unido). Máster en Políticas Públicas, Hertie School of Governance (Alemania). Especialista en Gerencia Internacional, Pontificia Universidad Javeriana (Colombia). Licenciado en Estudios Internacionales, Universidad ORT Uruguay. Investigador, International Institute for Strategic Studies (Reino Unido). Ex policy fellow, Google (Perú).